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São Paulo, 10/03/2010
O QUE É PODER LOCAL
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"As pessoas não podem ser
reduzidas a uma única dimensão como criaturas
económicas...Estamos redescobrindo essa verdade
essencial, que as pessoas devem estar no centro de todo o
desenvolvimento."
Nações
Unidas, Relatório sobre o Desenvolvimento Humano
1990, iii
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O Poder local
Visitei recentemente um conjunto habitacional onde a
organização do espaço foi definida pelos seus
habitantes, que quiseram otimizar as suas condições de
vida, e não por uma empreiteira que iria maximizar os lucros
sobre o terreno e a construção. Os diversos
prédios do conjunto são interligados em diversos
andares, que permitem fácil comunicação interna.
As outras atividades que respondem a necessidades diárias
estão dispersas no espaço do conjunto: o mercadinho, a
farmácia, a lavanderia e outros, compondo o chamado
espaço "de a pé", que permite ao homem e àmulher
trabalharem sem se verem submetidos ao suplício diário
quanto ao horário da criança na escola, da compra
esquecida. E como o espaço externo dos prédios é
comum, há ampla possibilidade de esportes, de bancos de
jardim, de convívio social efetivo.
O que queremos sugerir, é que quando
uma comunidade de famílias decide organizar as suas
condições de vida de forma humana, isto é
possível. Não hánenhuma lei que defina que para
levar a criança para a escola seja obrigatório correr
ou estacionar em fila dupla.
A realidade é que somos condicionados, desde nossa
infância, a acreditar que as formas de
organização do nosso cotidiano pertencem naturalmente a
uma misteriosa esfera superior, o "Estado", ou aos poderosos
interesses da especulação imobiliária.
Em todo caso, acabamos convencidos de que a única
opção que temos é
de nos inserirmos da forma mais vantajosa possível no
mundo tal como existe, definido por outros. A própria forma de
definir o mundo que nos cerca seria coisa de terceiros.
Por outro lado, aceitamos que a modernização
económica e social seja feita àcusta do
indivíduo, como se o conforto de um rio limpo, de ruas
arborizadas (talvez até com
frutas), ou simplesmente transitáveis, fosse
incompatível com o desenvolvimento. Pensamos nisto como em
coisas do passado. Na realidade, tanto as novas tecnologias que
surgem como as formas modernas de gestão do nosso
"espaço de vida" tornam isto mais possível do que
nunca. A modernização não implica
necessariamente corrermos cada vez mais rápido atrás de
resultados que não queremos.
O problema central, portanto, é
o da recuperação do controle do cidadão,
no seu bairro, na sua comunidade, sobre as formas do seu
desenvolvimento, sobre a criação das dinâmicas
concretas que levam a que a nossa vida seja agradável ou
não. Mais uma vez, não há nenhuma lei que
determine que devamos nos matar todos de trabalho para criar um mundo
que não queremos. Já é
tempo que nos tornemos exigentes.
Para quem anda em São Paulo, a coisa
é evidente: temos quatro
milhões de automóveis, que não andam. Temos
apenas oito mil ônibus, e que andam 15 quilómetros por
hora, porque não há espaço nas ruas. Temos
apenas 40 quilómetros de Metrô, para 10 mil
quilómetros de ruas, porque as opções
básicas são pelo carro. Assim não há
espaço nem nos ônibus nem nas ruas. E temos cinco
milhões de pessoas que diariamente vão ao trabalho ou
àescola a pé. Em outros termos, conseguimos nos
paralizar, de certa forma, por excesso de meios de transporte. E a
deformação tende a se reforçar, pois quanto pior
a circulação, mais o transporte individual aparece como
indispensável, e mais carros entram nas ruas.
Este cruzamento, entre os avanços tecnológicos e as
formas de crescimento económico por um lado, e as nossas
necessidades como seres humanos, está no centro do debate.
A nossa passividade tem sido alimentada e realimentada em duas
fontes. A primeira é o
liberalismo, que nos ensina que devemos evitar de nos intrometer na
construção do mundo que nos cerca, porque existe uma
"mão invisível", o mercado, que asseguraria que
chegaremos automáticamente ao "melhor dos mundos". O que nos
explicam, na impossibilidade de negar os absurdos,
é que os outros caminhos
são piores.
A segunda, é a da visão
"estatizante", que nos assegura que o planejamento central
porá ordem em nossas vidas, simplificação que
já foi desmentida pelos fatos.
Em resposta aos absurdos crescentes que encontramos na favela, no
latifundio e na fumaça das cidades congestionadas, surge com
grande força, nas últimas décadas, uma
tendência das pessoas se organizarem para tomar em mãos,
senão os destinos da nação, pelo menos o destino
do espaço que as cerca. E esta tendência se desenvolve
hoje também nos paises do Leste, onde a simples
privatização está demonstrando os seus limites.
Este "espaço local", no Brasil,
é o município, unidade
básica de organização social, mas
é também o bairro, o
quarteirão em que vivemos. Como é
que se procede a esta racionalização do nosso
espaço de vida? Como é que
o cidadão recupera uma dimensão essencial da sua
cidadania?
Este pequeno livro vem trazer para o comum dos mortais, para a
organização comunitária, para o prefeito, para o
vereador, uma série de idéias sobre como criar num
município uma capacidade de auto-transformação
económica e social. Èo que aqui chamamos, de forma
ampla, de "poder local".
A questão do poder local está rapidamente emergindo
para se tornar uma das questões fundamentais da nossa
organização como sociedade. Referido como "local
authority" em inglés, "communautés locales" em
francés, ou ainda como "espaço local", o poder local
está no centro do conjunto de transformações que
envolvem a descentralização, a
desburocratização e a participação, bem
como as chamadas novas "tecnologias urbanas".
No caso dos paises subdesenvolvidos, a questão se reveste
de particular importância na medida em que o reforço do
poder local permite, ainda que não assegure, criar equilibrios
mais democráticos frente ao poder absurdamente centralizado
nas mãos das elites.
Os desequilíbrios
herdados
Por trás da questão da organização do
nosso espaço de vida, está o problema básico da
nossa sobrevivência econômica. Muitos não
têm visão da gravidade da situação que
enfrentamos neste fim de século.
Os paises capitalistas desenvolvidos têm a riqueza que
sabemos, e os próprios paises socialistas, hoje em plena
transformação, possuem amplas infraestruturas
económicas e sociais, além de um nível muito
elevado da cultura técnica, que lhes devem permitir uma nova
dinâmica nesta década dos 1990. Mas o que ocorre com o
mundo subdesenvolvido, o Terceiro Mundo ao qual pertencemos? Alguns
dados precisam ser lembrados.
Em 1990 éramos pouco mais de 5 bilhões de habitantes
no planeta. Destes, cerca de 1,2 bilhões vivem em
países desenvolvidos, inluindo os paises do Leste europeu. O
restante, 3,8 bilhões, incluindo a China hoje com 1,1
bilhões, vivem em países pobres. São três
quartos da população mundial. A população
dos países ricos aumenta atualmente de cerca de 7
milhões de habitantes por ano. A dos países pobres, 80
milhões. Nestes próximos anos, o Terceiro mundo
representará quatro quintos da população do
planeta. O grande problema que enfrentamos, neste fim de
século, é o problema da
pobreza, o problema do desenvolvimento.
Uma análise fria deste mundo subdesenvolvido revela cerca
de 1,1 bilhões de pessoas vivendo em estado de miséria,
abaixo de 370 dólares por ano (cerca de meio salário
mínimo). Um número semelhante vive em estado de
subnutrição. Entre 10 e 12 milhões de
crianças com menos de cinco anos morrem de fome anualmente. A
UNICEF estima que passaremos de 150 milhões de crianças
esfomeadas em 1990 para 180 milhões no ano 2.000, segundo as
tendências atuais. Segundo a UNESCO, os analfabetos ultrapassam
1 bilhão de pessoas, e o seu número aumenta de cerca de
7 milhões por ano. De forma geral, um pouco mais de dois
bilhões de pessoas vivem em estado de pobreza.
Todas estas cifras são crescentes e se encontram nos
relatórios nada extremistas da FAO, UNICEF,
Organização Mundial da Saúde e no
Relatório sobre o Desenvolvimento Mundial 1990, do Banco
Mundial, que ostenta um título sintético: "Pobreza",
bem como no "Relatório sobre o Desenvolvimento Humano 1992"
das Nações Unidas.
Este último constitui um balanço do nosso
conhecimento sobre a situação social no mundo, e resume
a situação de forma dramática: "Ainda há
mais de um bilhão de pessoas em estado de pobreza absoluta,
quase 900 milhões de adultos não sabem ler nem
escrever, 1,75 bilhões de pessoas não têm acesso
a agua potável segura, cerca de 100 milhões
estão completamente sem casa, cerca de 800 milhões
passam os seus dias com fome, 150 milhões de crianças
de menos de cinco anos (um em cada tres) estão desnutridas e
14 milhões de crianças morrem anualmente antes dos seu
quinto aniversário. Em muitos paises da Africa e da
América Latina, os anos 1980 presenciaram
estagnação ou até
inversão em realizações humanas".
As raízes desta situação catastrófica
são mais políticas do que econômicas. O mundo
produz atualmente mais de 4.000 dólares de bens e
serviços por pessoa e por ano, o que significa que, com uma
repartição um pouco mais justa, poder-se-ia assegurar
uma vida digna e normal para toda a população do
planeta, sem miséria, sem fome, e sem as
manifestações de violência que resultam da
opressão.
No próprio Brasil, onde a produção anual por
habitante é da ordem de 2.000
dólares, uma repartição mais justa permitiria
assegurar um nível de vida confortável para a
totalidade da população. A realidade
é que a metade do produto social
é consumida por 10% das
famílias mais ricas do país. O topo da pirâmide
social, representando 1% dos mais ricos do país e cerca de 1,5
milhões de pessoas, obtém uma renda de cerca de 17% do
total, enquanto a metade mais pobre do país não chega
aos 13%. Isto significa que 1,5 milhões de ricos podem
consumir mais do que os 75 milhões de pobres do país.
As cifras preliminares do IBGE, referentes aos últimos anos
mostram que esta situação está se agravando.
Apesar de sermos um dos países mais bem dotados para a
agricultura do mundo, temos cerca de metade da
população desnutrida. Somente Haiti, Bolívia e
Honduras têm uma mortalidade infantil mais elevada que a nossa.
Cerca de 60% da nossa mão-de-obra são analfabetos ou
semiletrados. O essencial do aparelho produtivo industrial
está concentrado em três ou quatro cidades, o
êxodo rural desestrutura a população camponesa e
transforma as cidades em aglomerados cada vez menos
controláveis.
Os efeitos práticos são as 370.000 crianças
que morrem anualmente no Brasil de causas ridículas,
são cerca de 500.000 meninas prostituidas - hoje são
anunciadas nos jornais como qualquer produto -,
é a vida absurda dos
próprios ricos, escondidos atrás de grades e guaritas,
imaginando sequestros em cada esquina, criando condomínios
irreais protegidos por cães de guarda e sistemas
eletrônicos futuristas, como se o objetivo da nossa vida fosse
a guerra.
Enquanto no campo social iam se avolumando problemas tão
dramáticos, as grandes iniciativas do governo se concentravam
em programas tão absurdos como o projeto nuclear, a
transamazônica, a ferrovia do aço, a "maior
hidroelétrica do mundo" - Itaipú- e outros projetos que
passam longe das necessidades efetivas da população. A
impressionante leviandade com a qual sucessivos governos contrataram
a dívida externa nos condena hoja a pagarmos em juros o que
poderíamos estar investindo em desenvolvimento.
Não queremos aqui discutir os projetos, nem a dívida
externa, e sim os próprios mecanismos de decisão que
nos levam a opções sistematicamente erradas. Como
recuperar o controle sobre este processo? Como se chega a este grau
de distorsão das decisões sobre o uso dos recursos?
A idéia que aqui desenvolvemos
é simples: quando as
decisões se tomam muito longe do cidadão, correspondem
muito pouco às suas necessidades. Assim, a dramática
centralização do poder político e
económico que caracteriza a nossa forma de
organização como sociedade, leva em última
instância, a um divórcio profundo entre as nossas
necessidades e o conteúdo das decisões sobre o
desenvolvimento econômico e social.
A centralização do poder está diretamente
vinculada àconcentração de renda, pois apenas
com imenso poder central tanto ao nível do Estado como ao
nível empresarial, é
possível que 1% da população se aproprie
de um produto social maior do que os 75 milhões de pobres.
Por sua vez, a concentração do poder
económico tende a esvaziar os espaços formais de
decisão, e constatamos a multiplicação de leis
que favorecem a sociedade, mas que simplesmente não se
aplicam, pois o poder real se desloca para fôros informais.
Tipicamente, e os exemplos são inúmeros, a
constituição fixa a taxa de juros em nível
máximo de 12% reais ao ano, mas os bancos tem poder para
praticarem as taxas que desejam.
O problema do poder local que aqui estudamos envolve portanto a
questão básica de como a sociedade decide o seu
destino, constrói a sua transformação, e, para
dizê-lo de forma resumida, se democratiza.
Os paradigmas perdidos
Com as profundas transformações no Leste europeu,
tivemos todos a impressão de uma "vitória" liberal,
para dizê-lo de forma simples. Na realidade, quando vemos as
estatísticas do capítulo anterior sobre o drama social
e económico que se avoluma nos paises em desenvolvimento,
torna-se evidente que o modêlo liberal enfrenta hoje enormes
problemas e oferece poucas soluções.
Além disso, o chamado Ocidente já não pode
acusar qualquer movimento que busque justiça social e
transformações mais profundas de querer instalar os
"soviets", e de certa forma, com o desaparecimento do espantalho
comunista, o liberalismo se vêfrente àfrente com os
próprios dramas que criou. Os 12 milhões de
crianças que morrem de fome anualmente não constituem
herança socialista.
Por outro lado, esquecemos frequentemente a que ponto os
próprios paises capitalistas estão hoje distantes da
proposta liberal. Os liberais nos dizem - "é a culpa do
Estado". E propõem-nos a solução mágica,
reduzir o Estado, privatizar. Acontece que uma olhada na
evolução da presença económica do Estado
nos paises desenvolvidos nos mostra dados surpreendentes:
Participação da despesa governamental no PNB ou no PIB (%)
|
Ano
|
França
|
Alemanha
|
Japão
|
Suécia
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Inglaterra
|
EUA
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1880
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15
|
10
|
11
|
06
|
10
|
08
|
|
1929
|
19
|
31
|
19
|
08
|
24
|
10
|
|
1960
|
35
|
32
|
18
|
31
|
32
|
28
|
|
1985
|
52
|
47
|
33
|
65
|
48
|
37
|
Fonte: Banco Mundial - Relatório sobre o Des. Mundial
1988
Os dados são do Banco Mundial, certamente insuspeito de
"estatismo". Constatamos que o peso do Estado nestas economias
maduras atinge valores que beiram ou ultrapassam a metade do produto,
e que a aceleração recente do processo é forte,
apesar de toda a ideologia da privatização e
"desregulação". Na Suécia, exemplo de sociedade
avançada, constatamos que o peso do Estado atinge os dois
terços da economia.
Para amarrarmos bem o assunto, vamos dar outro exemplo,
também da Suécia, e baseado em estudo recente e
oficial: o país tem uma população ativa de 4,8
milhões de pessoas. Destes, 1,2 milhões trabalham nas
administrações municipais e regionais, ou seja, uma
pessoa em cada quatro é funcionário local. O governo
central tem quatro vezes menos, cerca de 300 mil funcionários.
Assim a Suécia tem um funcionário para cada 7
habitantes, enquanto o Brasil tem um para cada 50. Mas a estrutura
sueca é essencialmente local, e estreitamente controlada pela
população, mais do que pela burocracia central.
A conclusão é evidente: quanto se discute o Estado,
não se trata essencialmente de um problema de dimensão,
argumento que repousa em má informação ou
má-fé. Ao vermos crianças brigando com giz numa
escola, poderíamos concluir que se deve proibir o giz, ou
reduzir o número de escolas, mas não teria muito
sentido. Da mesma forma somos diariamente submetidos ao martelamento
de propostas de se "privatizar" e "enxugar" o Estado, quando o que
devemos enfrentar é o problema de como o Estado se organiza,
quem o controla, e sobretudo a quem serve. Seja êle grande ou
pequeno.
Na realidade, estas soluções simplificadoras
já não respondem àrealidade complexa e
dinâmica de uma sociedade moderna: segundo as áreas e
setores, os mecanismos deverão ser diferentes, ou articulados
de diversas formas.
Urbanização
e a importância do Estado descentralizado
O processo de urbanização em nível mundial
é extremamente forte. Em 1965 tinha atingido 34% da
população, e 47% em 1988. No mesmo período o
número de cidades de mais de 500.000 habitantes pasou de 217
para 435.
Esta dinâmica é particularmente importante nos paises
em desenvolvimento: enquanto em 1965 havia 104 cidades de mais de
500.000 habitantes nos paises da OCDE e 110 nos paises em
desenvolvimento, cifras da mesma ordem de grandeza, em 1985 estas
cifras passaram respectivamente para 152 e 278. A
população urbana cresceu de 0,7% ao ano no
período 1980-88 nos paises da OCDE, enquanto atingia 6,9% ao
ano no conjunto das economias em desenvolvimento.
Em outros termos, a população urbana dos paises em
desenvolvimento estará quase dobrando nesta década. No
caso brasileiro, passamos de 50% de população urbana em
1965, para 75% em 1988. Em 1980 cerca de 52% da
população urbana vivia em cidades de mais de 500.000
habitantes, e a pressão continua forte: o crescimento da
população urbana era de 3,6% ao ano no período
1980-88, quase o dobro da taxa de crescimento geral da
população.
Temos uma tendência natural para subestimar a
importância dos processos graduais, e pouco espetaculares.
Assim, como os processos demográficos são muito lentos,
às vezes nos escapam as mudanças qualitativas profundas
que implicam para a sociedade.
Uma implicação central é a seguinte:
há décadas atrás a nossa sociedade se
caracterizava por uma capital e algumas cidades mais, cercadas por
uma população camponesa dispersa que constituia a ampla
maioria. Era natural, nestas condições, que o Estado
com as suas funções burocráticas se
identificasse com a "capital", e que todas as decisões
significativas fossem tomadas no "centro" do país.
Hoje a esmagadora maioria da população, mesmo quando
trabalha na agricultura, vive em áreas urbanas, em vilas e
cidades. A realidade simples que hoje se descobre, é que os 80
ou 90% das ações que concernem as nossas necessidades
do dia a dia, como a construção e gestão das
escolas, a organização das redes comerciais e
financeiras, a criação das infraestruturas de
saúde, a preservação do meio ambiente, a
política cultural e tantas outras, podem ser resolvidas
localmente, e não necessitam de intervenção de
instâncias centrais de governo, que tendem a burocratizar o
processo.
Inclusive, com a constituição de uma complexa
pirámide de vilas, cidades e grandes centros, que constituem
um "tecido" articulado de interesses, muitas ações que
pela sua abrangência extrapolam o município, são
geridas com maior competência por uma articulação
dos municípios interessados do que pela
intervenção do Governo central.
O Estado centralizado que temos constitui portanto uma
sobrevivência de outra época, quando no nivel local
não existia a capacidade de ação organizada.
Hoje, este mesmo Estado constitui essencialmente um fator de atrazo.
De certa forma, temos um Estado do século XIX para uma
realidade de fim de século XX.
O "terceiro eixo": a democracia
local
Estamos acostumados a que a intervenção do
cidadão sobre a transformação social se
dêatravés de dois eixos fundamentais: o eixo
político-partidário e o eixo sindical-trabalhista.
O primeiro tem como instrumento central a eleição de
representantes, e como palco de luta o parlamento e as estruturas
executivas do Governo. O segundo, utiliza o instrumento que constitui
a negociação empresarial e a greve, e tem como palco a
empresa, visando a apropriação mais equilibrada do
produto social.
Penetrou muito pouco ainda na nossa consciência a
importância de um terceiro eixo que surge com força, que
tem como instrumento a organização comunitária,
e como espaço de ação o bairro, o
município, o chamado "espaço local", ou "espaço
de vida".
De certa forma, o cidadão que vive num bairro que
não lhe agrada, pensa em mudar de bairro, ou de cidade, mas
não pensa muito na sua possibilidade e direito de intervir
sobre o seu espaço de vida, de participar na
criação de uma qualidade de vida melhor para si e para
a sua familia.
Na Suécia, o cidadão participa em média de 4
organizações comunitárias. Na Venezuela, surgiu
com força o movimento de "vecinos". Na Colômbia
generalizou-se a organização comunitária nas
"veredas". Os exemplos se encontram por toda parte, numa verdadeira
explosão de organizações que se caracterizam
pela gestão participativa do espaço local.
Um bom exemplo do que significa em termos práticos esta
evolução é o programa de "bolsões
residenciais" que a prefeita Luiza Erundina introduziu em São
Paulo. O programa envolve o fechamento de várias ruas de um
"bolsão" constituido por algumas centenas de residencias. Com
isto se evita o trânsito de passagem, dos carros que atravessam
velozmente zonas residenciais para cortar caminho, mantendo-se apenas
algumas entradas para efeitos de trânsito local e
serviços. O efeito desta medida aparentemente banal é
profundo.
Primeiro, porque a população se junta para discutir
a organização do espaço onde vive. Para evitar
prejuizo a interesses minoritários, as decisões
necessitam de 70% de aprovação para serem
válidas. Com a eliminação de trânsito de
passagem, melhora a segurânça, pois um carro estranho
chama a atenção. Por outro lado, as crianças
redescobrem a bicicleta, sem que seja necessário construir
ciclovias nem parques de diversões. As crianças voltam
a brincar na rua. Os idosos passam a exigir o banquinho na
calçada, aparece a rêde de volei que atravessa rua e
assim por diante. A mãe descobre que não precisa ficar
com a criança pendurada na sua saia, volta a imperar o
"vábrincar lá fora".
Este tipo de alteração da cultura urbana pode
parecer secundário para quem vive em cidades pequenas, mas
numa metrópole como São Paulo é uma das poucas
formas do idoso, da criança e outros recuperarem o direito ao
espaço social, ainda que haja fortes reclamações
por parte de quem utiliza a rua apenas para andar mais rápido.
Um efeito indireto interessante é a
modificação da atuação do técnico:
os serviços da prefeitura intervêm para mostrar aos
habitantes locais os limites das suas propostas: é preciso
viabilizar a passagem do caminhão do lixo, algumas
soluções de fechamento parcial são melhores do
que outras do ponto de vista do trânsito externo e assim por
diante. Em outros termos, a comunidade decide, e o técnico
reencontra a sua função real que é de se colocar
a serviço de uma instância política, ajudando a
encontrar soluções adequadas e não impondo um
"planejamento" técnico a uma população passiva.
Os resultados a médio prazo são importantes: depois
das primeiras reuniões estimuladas pela
administração municipal, a própria
existência de um espaço de gestão dos vizinhos
leva a que estes continuem a se reunir em torno a outros problemas,
como a praça, a arborização e outros.
Èverdade que o ceticismo quanto àimportância
estratégica dos mecanismos participativos no nível
local ainda é grande. Ècomum a visão de que a
organização comunitária que luta por uma casa de
saúde ou pela canalização de um córrego,
desaparece apenas tenha obtido a sua reivindicação.
Esta visão está evoluindo gradualmente para a
compreensão de que as comunidades estão simplesmente
aprendendo a participar da organização do seu
espaço de vida, e de que o processo está mudando
profundamente a forma como nos organizamos como sociedade.
Èbom dizer que também em torno da ideologia do poder
local formou-se uma concepção simplificadora, de
solução universal na linha das tecnologias
alternativas, do pequeno, do comunitário. Dar a devida
importância ao espaço local e
àparticipação não significa que este
mecanismo possa assegurar o conjunto dos equilíbrios
necessários ao nosso desenvolvimento.
Mas no conjunto este "terceiro eixo" está abrindo um
espaço político profundamente renovador na nossa
concepção de democracia. Na realidade, o que se
constata é uma evolução da democracia
representativa, exercida a cada quatro anos, para uma democracia
participativa e permanente.
Vantagens e desvantagens
A descentralização que o poder local permite tem
igualmente uma dimensão administrativa extremamente concreta,
a dimensão da simples racionalidade no uso dos recursos
disponíveis, e da economia dos nossos esforços.
A nossa tradição nos leva a privilegiar as economias
de escala. Quando pensamos em empresas que de certa forma simbolizam
para nós o desenvolvimento moderno, vemos escalas de
produção muito elevadas, como é o caso de
empresas automobilísticas ou de eletrodomésticos, o
gigantismo da IBM ou dos grandes bancos. Èa confiabilidade do
gigante. E realmente, não se pode produzir carros baratos em
fundo de quintal.
O que em geral desconhecemos, é o custo do gigantismo, que
os economistas chamam de "deseconomias de escala", e que resultam em
grande parte dos crescentes custos administrativos àmedida que
uma empresa ou uma administração se tornam maiores.
Por outro lado, como o gigantismo das empresas as leva em geral a
produzir em massa, de forma muito padronizada, perde-se na
produção de grande escala a flexibilidade de resposta
ao que é realmente necessário para os diferentes
individuos ou grupos que compõem a sociedade.
Colocada como alternativa, a escolha tem pouco sentido: o que tem
sentido, é entender o que deve ser feito em grande escala, e
como deve ser controlado, e o que deve ser feito em pequena escala. O
que deve ser centralizado e o que deve ser descentralizado, de forma
que o conjunto das nossas atividades responda efetivamente ao que
queremos.
A nececessidade de descentralizar e de democratizar a nossa
sociedade resulta dos problemas que temos de enfrentar. Se o objetivo
principal fosse - como no caso dos governos militares - maximizar a
produção de automóveis e dar uma aparência
externa de país desenvolvido, é provável que
realmente poderíamos manter um sistema centralizado. Mas o
nosso problema não é produzir mais automóveis e
construir mais transamazônicas.
O nosso problema, como vimos, é o da dramática
polarização entre ricos e pobres, e a necessidade de
gerir os milhares de pequenos projetos de desenvolvimento que devem
ser promovidos nos cinco mil municípios do país. E isto
nos obriga a medidas muito concretas e pragmáticas.
Neste plano, é indiscutível que aproximar o poder de
decisão e de controle das pessoas que arcarão com o
benefício ou o prejuizo, e que estão portanto
diretamente interessadas nos resultados, constitui simplesmente boa
política administrativa.
Vimos acima a transformação demográfica
profunda que atravessa o país, com o êxodo rural e a
intensa urbanização. Vimos igualmente a
dramática concentração de renda que acompanha
este processo, formando minorias ricas e poderosas, e generalizando a
pobreza.
A articulação destes dois
processos--urbanização e concentração de
renda--constitui o pano de fundo sobre o qual devemos procurar as
nossas alternativas de desenvolvimento.
No campo, permanecem os fatores de empobrecimento da
população. O Brasil tem mais de 400 milhões de
hectares de boa terra agrícola, e lavra menos de 60
milhões, mantendo a esmagadora maioria das terras
agrícolas como reserva de valor, totalmente improdutivas ou
com uso simbólico através da criação
extensiva de gado. O relatório das Nações Unidas
sobre o desenvolvimento humano, dando um exemplo das
aberrações da concentração de renda na
América Latina lembra que no Brasil "os 2% de maiores
proprietários de terras controlam 60% da terra arável,
enquanto 70% de familias rurais estão sem terra ou quase sem
terra".
O êxodo rural explode nos centros urbanos, e se manifesta em
particular nas novas periferias, que crescem com ritmo extremamente
elevado - taxas superiores a 10% são frequentes - sem que as
administrações locais tenham possibilidade de lhes
garantir saneamento, escolas e outras infraestruturas. Èbom
lembrar a potência deste movimento: São Paulo (na
área municipal apenas) cresce anualmente de cerca de 200.000
habitantes, e necessitaria construir 40.000 casas anuais só
para acompanhar o crescimento da população, sem falar
no déficit acumulado de um milhão de residências.
Esta urbanização violenta e caótica,
associada a uma grande miséria que resulta da
concentração de renda, coloca a
administração municipal na linha de frente da nova
geração de problemas económicos e sociais que se
avolumam nos paises em desenvolvimento.
Esta pressão explode nos municípios, enquanto os
escalões superiores continuam com a sua dramática
inoperância, e os mecanismos de financiamento seguem ritmos e
burocracias completamente absurdos. Aprofunda-se assim a
contradição entre os problemas que temos de enfrentar,
e a estrutura centralizada de Estado que herdamos. O município
está na linha de frente dos problemas, e em último
lugar na hierarquia de decisões do Estado.
A realidade é que estamos, nos paises em desenvolvimento,
dando os primeiros passos nesta área essencial do
desenvolvimento local.
Na Venezuela, por exemplo, é em 1989 que pela primeira vez
passaram a ser eleitos os prefeitos municipais. A parte do
orçamento destinada aos poderes locais atinge 19,4% na
Venezuela, 12,3% na república Dominicana, 5% na Costa Rica,
6,4% no Paraguay, 5,8% no Perú, 4,2% no Panamá. No
Brasil, é com a constituição de 1988 que
começamos timidamente a dar alguns passos, mas continuamos com
níveis de financiamento aos municípios
característicos de pais pobre, da ordem de 10 ou 12%.
Nos paises desenvolvidos a proporção muda
radicalmente, atingindo 66% dos gastos públicos no
Japão, 55% na Suécia, 42% nos Estados Unidos, 50% na
Dinamarca, para dar alguns exemplos.
De forma geral, a ordem de grandeza é que os
municípios dos paises desenvolvidos controlam cerca de metade
dos recursos públicos nos paises desenvolvidos, enquanto nos
países subdesenvolvidos esta cifra situa-se em torno dos 10%.
Enquanto nos paises desenvolvidos crescentemente o cidadão
resolve os assuntos no próprio município, nos paises
pobres os responsáveis do município adotam o sistema de
peregrinagem, viajando até a capital para cada
autorização de financiamento, com todas as
deformações no uso dos recursos que isto significa.
Os municípios estão presos em arcabouços
jurídicos que tornam a sua administração um
verdadeiro pesadelo. A pretexto de existirem menos técnicos a
nível local, imagina-se que os recursos não
serão bem aplicados se a sua transferência não
for cercada de uma selva de leis e regulamentos. A verdade é
que quanto mais centralizada a decisão, mais técnicos
existem, porém menor é o controle por parte da
população.
A administração local se vêportanto esmagada
entre as necessidades explosivas que surgem no município, e a
inoperância das outras instâncias, e faz um trabalho de
contenção de pressões sem os meios
correspondentes.
Esta situação se agrava rapidamente pelo tipo de
intervenções que a sociedade exige. Vimos que os dois
eixos de enfrentamento da pobreza e das suas
manifestações situam-se na linha da
articulação cidade/campo, por um lado, e na resposta
aos problemas das novas periferias por outro. Estes dois eixos de
ação exigem milhares de pequenas iniciativas de
melhoria, tanto de racionalização da pequena e
média agricultura e dos "cinturões verdes" das cidades,
como de infraestruturas e serviços sociais nas periferias
urbanas.
Estes milhares de pequenos projetos exigem uma esforço
capilar de organização e controle que são
viáveis apenas com a participação das
comunidades interessadas. Em outros termos, há uma
contradição crescente entre as formas centralizadas que
temos de elaborar, implementar e controlar os projetos, e o fato das
necessidades mais prementes do desenvolvimento exigirem um grande
número de ações de lógica local.
Em consequência, a própria racionalidade
económica e administrativa exige que as ações se
apoiem nos mecanismos locais e participativos.
Ècaracterístico neste sentido que a conferência
das Nações Unidas sobre os municípios e o meio
ambiente, de 1990, tivesse chegado àconclusão que as
políticas ambientais somente serão efetivamente
implementadas quando as populações interessadas,
município por município, decidam defender a sua
qualidade de vida.
A racionalidade das ações de desenvolvimento exige
assim cada vez mais que se imponha aos projetos o controle no
nível do ponto de impacto, através da comunidade
organizada, e não mais apenas no nível das
instituições financiadoras centrais.
Por outro lado, o município está despontando como um
grande agente de justiça social. Èa nivel local que se
pode realmente identificar com clareza as principais
ações redistributivas. Estas ações
dependem vitalmente de soluções locais e de momentos
políticos, e as propostas demasiado globais simplesmente
não funcionam, na medida em que enfrentam interesses
dominantes organizados, e complexidades políticas que
inviabilizam os projetos.
Enfim e sobretudo, o município permite uma
democratização das decisões, na medida em que o
cidadão pode intervir com muito mais clareza e facilidade em
assuntos da sua própria vizinhança, e dos quais tem
conhecimento direto, sem a mediação de grandes
estruturas políticas.
Com o volume de problemas que se apresenta, o poder local
já não pode mais ser visto, portanto, como um
nível de decisão que se limita
àconstrução de praças, recolhimento de
lixo e outras atividades de cosmética urbana. Trata-se de um
eixo estratégico de transformação da forma como
tomamos as decisões que concernem o nosso desenvolvimento
económico e social.
A preocupação com o perigo da política local
ser muito "bairrista", de visão estreita, não se
justifica. Experiências recentes como a da "frente dos
prefeitos", ou da Associação dos Secretários
Municipais de Finanças, ou ainda dos consórcios
inter-municipais, mostram que há um imenso campo de trabalho
na coordenação inter-municipal, que permite
políticas amplas e coordenadas, mas respondendo diretamente
aos anseios da população.
Na realidade é o conjunto do processo de tomada de
decisão que precisa ser democratizado, aproximado da
população, com uma revisão profunda da
hierarquia de competências. Precisamos de um intenso
esforço de abertura de espaços, de autonomia local, de
renovação tecnológica, jurídica e
social.
Buscar novos caminhos e
propostas
O espaço local está em plena
transformação. Surge com a informática uma nova
geração de inovações no plano das
técnicas de gestão municipal. Pela primeira vez
torna-se relativamente barato ter e manter cadastros atualizados. As
fotos de satélite nos permitem realizar seguimentos mais
sofisticados por exemplo na área ambiental. O custo de
terminais de computador, que tem caido vertiginosamente, permite
sistemas de informação ao cidadão nos
próprios bairros e uma nova transparência
administrativa, com tudo o que isto pode representar em termos de
democratização.
Na área da limpeza pública está igualmente
despontando uma nova geração de tecnologias, com
participação do cidadão na
separação do lixo, e as diversas formas de reciclagem
que isto permite: compostagem, produção de energia,
reaproveitamento de diversos produtos.
A própria forma de enfocar as finanças municipais
está evoluindo, levando a novos sistemas jurídicos
orientados para uma política ativa de
redistribuição de renda. Grandes cidades têm
implantado uma tributação progressiva sobre
imóveis, e penalizam o uso especulativo do solo urbano. Quito
avançou significativamente no financiamento da limpeza urbana
ao colocar simplesmente uma porcentagem sobre os recibos de energia
elétrica: como as casas mais ricas, com mais equipamentos,
usam mais energia, a taxa torna-se progressiva, e a cobrança
atinge quase todos os usuários, o que não é o
caso em geral dos cadastros de imóveis.
Constatamos igualmente uma nova geração de
soluções e propostas na área dos problemas
ambientais urbanos, particularmente das grandes cidades. Realizam-se
hoje experiências interessantes de arborização
urbana, a cidade de México implantou experiência
significativa de redução do transporte
automobilístico individual.
Há inovações na área de transportes,
de tratamento de esgotos, de segurança municipal, e numerosos
outros setores. E constata-se igualmente uma expansão das
próprias atribuições das
administrações municipais, como é o caso do
apoio àpequena e média empresa,
articulação cidade/campo com a promoção
dos "cinturões verdes" em torno dos centros urbanos.
Em outros termos, o espaço local é um espaço
em plena revalorização, e em plena
transformação. E devemos dotar-nos dos instrumentos
correspondentes.
Mercado,
planejamento e outros
A valorização recente do poder local não pode
ser vista de forma isolada: trata-se de uma
transformação lenta e profunda do conjunto dos
mecanismos que o mundo "realmente existente" utiliza para organizar o
seu desenvolvimento. Não se pode entender a nova
dimensão do poder local sem entender esta
transformação mais ampla.
Sem dúvida o grande debate ainda se dá em torno das
alternativas privatização/estatização,
com os seus respectivos mecanismos de regulação que
são o mercado e o planejamento central. Mas a rapidez das
transformações sociais, os avanços
tecnológicos e a complexidade crescente das nossas sociedades
estão impondo formas mais flexíveis e diversificadas de
gerirmos o nosso desenvolvimento. Os mecanismos de
regulação económica e social se diversificam, e
se articulam de formas diversas.
Antes de tudo, vamos fazer um pouco as pazes com o conceito
tão amplo, geral e polivalente de "mercado".
No caso do mercado, é preciso ultrapassar a atitude
ideológica de ser a favor ou contra, e passar a entender o seu
impacto diferenciado em diversos setores e sub-setores, além
de entender as suas funções relativamente a outros
mecanismos de regulação. O mercado no sentido original
hoje funciona em segmentos limitados da economia.
Vejamos por exemplo o caso da Souza Cruz e dos produtores de fumo:
a empresa detém 85% do mercado, e constitui sem dúvida
um monopólio, mas incentiva fortemente a
manutenção de um ambiente de mercado entre os seus
fornecedores de fumo, para manter custos baixos. Reproduz-se a assim
a competição entre os pequenos, e o mercado não
"desaparece", mas se desloca para um bolsão de atividades
económicas. A visão simplificadora do capitalismo
monopolista torna-se assim insuficiente, como é insuficiente a
teoria do meio-termo, da "concorrência monopolística":
não se trata de um meio termo, mas de uma
articulação de mecanismos diferentes e mais complexos.
Surge com força uma série de atividades modernas e
de ponta onde a tecnologia permite a produção
flexível, com séries curtas e facilmente adaptadas
às flutuações de mercado. Aqui, o mercado
está recuperando espaço. Èo caso da
mecânica, por exemplo, onde as máquinas informatizadas
permitem responder a necessidades individualizadas sem aumentar
significativamente os custos.
Em torno das grandes multinacionais produtoras de bens de consumo
final, forma-se o "mercado induzido", em que o mercado é
moldado através de gigantescas campanhas publicitárias,
sendo mais interessante para estas empresas adaptar o consumidor ao
produto já lançado em outros países, do que
responder a necessidades e níveis de renda diferenciados.
Na área dos bens de capital - produção de
máquinas e equipamento pesado - trata-se de "mercado
administrado" (managed market). Ninguém vai produzir por
exemplo mais ou menos turbinas de grande porte segundo
flutuações de mercado. Abrir "mercado" nesta
área se faz em geral através de pressões
políticas de empreiteiras, de acordos inter-empresariais, e de
processos de concertação. Estamos longe de Adam Smith.
Nos paises em desenvolvimento, o segmento "nobre" das atividades
industriais e de serviços produz para o "mercado solvente", ou
seja, os ricos. Como os dois terços das
populações destes paises vivem em estado de
miséria, e não encontram resposta às suas
necessidades no setor formal - nem todo mundo pode comprar
video-cassete, ou manter uma criança com dieta Nestlé,
por exemplo, - desenvolve-se de forma muito dinámica o
"mercado informal", que hoje representa frequentemente até 30%
ou 40% das atividades produtivas.
Na área internacional, hoje cerca de 35 a 40% do
comércio se dá entre matrizes e filiais ou entre
filiais de uma mesma empresa, portanto com preços
administrativos. Que tipo de mercado é este?
En consequência, já não se pode falar de
mercado como de uma coisa só. Èsumamente útil,
hoje, analizarmos com frieza o que é realmente o "mercado" que
conhecemos, diferenciando o "mercado" de mão de obra, o de
capitais etc., para redimensionarmos o papel deste mecanismo de
regulação, e afinarmos a nossa análise.
Por outro lado, o planejamento central, apesar das
declarações liberais, não foi para o congelador.
Todos hoje constatamos a necessidade do planejamento central, mas
não como mecanismo universal. Os grandes eixos de
infraestruturas, ligados àpolítica energética,
de telecomunicações, de transportes, de controle de
águas, por exemplo, implicam visão de conjunto, enormes
investimentos, e têm de obedecer às necessidades de
desenvolvimento equilibrado e de longo prazo de cada país,
quando não de um conjunto de paises. Deixar o desenvolvimento
destes setores a uma regulação de mercado tem pouco
sentido. Os maiores fluxos de investimentos hoje, como o programa de
infraestruturas para os anos 1990 na Comunidade Europeia, com
centenas de bilhões de dólares, são regulados
por planejamento central. O que aparece sim como absurdo, hoje,
é a tentativa do planejamento central querer definir quantas
camisas de que cores deverão fazer milhares de
confeccões: esta é claramente uma área de
regulação por mercado.
Na própria área industrial, as grandes
opções tecnológicas do Japão na
área da micro-eletrónica, por exemplo, ou da
Suécia na área da mecánica de precisão,
resultam de decisões políticas e de estratégia
económica dos governos, baseadas em projeções de
longo prazo, e não há nenhuma
desregulação àvista nesta área. O
Japão, aliás, constitui um exemplo impressionante de
articulação de mecanismos de mercado com sólido
planejamento de políticas econômicas de longo prazo.
Esta necessidade do planejamento foi redescoberta e se desenvolve
hoje de maneira generalizada no setor privado, através das
redes e do planejamento inter-empresarial, mecanismos que permitem
harmonizar as relações entre unidades de
produção, permitindo que as inevitáveis
complementariedades de um processo econômico moderno sejam
organizadas de maneira flexível e pelos próprios
interessados, e assegurando ao mesmo tempo a estabilidade que uma
produção com profunda divisão social do trabalho
exige. Em termos práticos, isto significa que hoje as grandes
empresas trabalham em espaço "organizado": grandes empresas
automobilísticas, por exemplo, simplesmente montam produtos
que são produzidospor outras empresas segundo contratos
plurianuais, frequentemente em regime de subcontratação
da totalidade da produção, com condições
comerciais e técnicas pré-definidas, utilizando
técnicas sofisticadas de planejamento inter-setorial.
As "corporações" coordenam assim amplos
espaços económicos segundo as suas necessidades de
longo prazo, e administram as suas "pirâmides" produtivas, que
hoje as Nações Unidas qualificam de "galaxias"
económicas. Estas "galáxias", articuladas
através de uma série de mecanismos de
dependência, que transferem produtos entre matriz e filial ou
entre filiais segundo preços administrativos, e que realizam
frequentemente um produto superior ao valor do PIB da maior parte dos
paises, continuam a se referir ao "mercado", mas trata-se na verdade
de formas novas de organização.
Michael Gerlach, da Universidade da California, num estudo
comparado das empresas do Japão e dos Estados Unidos, mostra
como a tendência do capitalismo real vai no sentido da
formação de um sistema complexo de
relações horizontais entre empresas e segmentos
empresariais, as "redes inter-empresariais", onde unidades
formalmente independentes fazem parte de um tecido econômico
complexo, articuladas através de acordos tecnológicos,
de propriedade cruzada de ações, troca de
funcionários de alto escalão, financiamentos conjuntos
e outros mecanismos. Assim, o contexto da empresa deslocou-se "do
mundo anônimo da mão invisível para as esferas
concretas do planejamento e da coordenação". Estamos
longe, aqui, tanto da teoria clássica dos monopólios,
como do liberalismo econômico.
Uma imensa área de atividades escapa aos mecanismos de
mercado e constitui hoje um instrumento essencial de política
económica dos governos: a política de renda, ainda
chamada de política de conjuntura ou política de curto
prazo. A sua importância hoje absolutamente fundamental resulta
da necessidade de se buscar os equilíbrios
macro-económicos da economia, num mundo em que os mecanismos
financeiros ganharam vida própria. O fato é que o
mercado pode assegurar a coerência da produção em
numerosas áreas, mas constitui reconhecidamente um mecanismo
muito deficiente de redistribuição.
Englobamos aqui particularmente a política salarial, a
política de preços, a política
orçamentária, a política de crédito e a
política cambial. Estes diversos mecanismos, para o manejo dos
quais muitos governos estão hoje se dotando de poderosos
instrumentos de intervenção, têm em comum o fato
de agirem sobre o nível de remuneração dos
fatores, segundo os diferentes grupos de agentes econômicos,
ainda que não assumam formalmente esta função.
Estes mecanismos de política de renda podem evidentemente
tanto ser utilizados com efeitos redistributivos, para socorrer a
população de baixa renda, como se tornarem instrumentos
de reprodução de privilégios econômicos.
Èuma política de renda definida que leva a que, no
Brasil, fazer intermediação financeira seja muito mais
remunerador do que por exemplo produzir feijão. Ao financiar
subsídios para alguns setores às custas de
emissão monetária e através da
inflação, promove-se simplesmente a transferência
da renda de uma parte da sociedade para outra.
A transparência dos mecanismos monetários e dos
instrumentos financeiros sendo quase nula para o grande
público, geram-se assim gigantescas transfrências de
recursos da população mais pobre para a
população mais rica, ou de paises pobres para paises
ricos, originando uma ampla "mais-valia social": o trabalhador que
vêo seu salário diminuido por mecanismos como a
inflação, sofre uma segunda exploração
que é diferente no seu mecanismo da mais-valia empresarial
extraida na empresa, mas nem por isso menos poderosa, e nunca sabe
quem lhe tirou dinheiro do bolso.
Um outro conjunto de mecanismos engatinha, mas é essencial:
trata-se do sistema de concertação internacional.
Há uns quinze anos Samir Amin publicou vários trabalhos
sobre uma contradição maior deste fim de século:
a economia se internacionalizou, enquanto os mecanismos de
política económica continuam sendo nacionais. As
Nações Unidas têm o pêso que tem a boa
vontade, o Gatt tem presença simbólica, o FMI
transformou-se em simples instrumento de pressão sobre os
paises pobres, o Banco Mundial não consegue cortar o seu
cordão umbilical norte-americano. O resultado é que o
mundo vive uma explosão de reuniões internacionais de
presidentes, de ministros de finanças, de ministros da energia
etc., buscando acertos temporários para compensar a
fragilidade dos mecanismos de concertação
internacional.
Todos se preocupam hoje sobre esta dimensão mundial do
nosso desenvolvimento. Nas Nações Unidas, este problema
de "governabilidade mundial" é estudado como "international
governance", capacidade necessária para enfrentar os
"mecanismos nacionais tradicionais e obsoletos de
regulação". A realidade é que, frente a
mundialização da economia, continuamos ainda sem os
correspondentes instrumentos de gestão.
Assim, o controle de fato dos processos econômicos
internacionais fica nas mãos das empresas transnacionais, que
tiram proveito das diferenças económicas,
jurídicas e políticas entre países, e hoje
controlam os mecanismos concretos de ordenamento dos fluxos
internacionais, através das suas rêdes mundiais de
serviços financeiros, comerciais e de
comunicação.
A verdade é que ninguém - e muito menos o mercado -
controla o caos internacional que progressivamente se instala, e do
qual a dívida externa, a concentração de renda,
o comércio da droga, a produção e
comercialização de armas e a destruição
do meio ambiente global constituem apenas alguns exemplos.
Èfrente a estas transformações que o
instrumento básico do poder local, a
participação comunitária, adquire uma
importância de primeiro plano, não como panacéia,
mas como mecanismo complementar de outras
transformações concomitantes.
Trata-se da descentralização, do planejamento
municipal, dos diversos sistemas de participação das
comunidades nas decisões do espaço de vida do
cidadão, e que dão corpo ao chamado "poder local".
A participação comunitária constitui hoje
claramente o mecanismo mais racional de regulação das
principais atividades da área social, da
urbanização, da pequena e média
produção, além de constituir um "lastro"
indispensável para o equilíbrio do conjunto das
atividades no nível macro-económico.
Curiosamente, a fraqueza deste mecanismo é comum aos paises
socialistas e capitalistas sub-desenvolvidos. Os países
capitalistas desenvolvidos, e particularmente os paises escandinavos,
têm muito a nos ensinar sobre o peso da
organização comunitária, como forma de assegurar
que as atividades económicas e sociais respondam em
última instância às nossas necessidades. Afinal,
para que é que trabalhamos?
Os mecanismos de participação comunitária
têm sido vistos tradicionalmente como operantes na área
social, e as administrações locais como encarregadas de
cuidar do lixo e das praças. Hoje esta visão tende a se
abrir para incluir o conjunto das áreas que têm impacto
sobre o espaço de vida do cidadão.
Temos que rever em particular, sob esta perspectiva, as atividades
da pequena e média empresa, bem como do setor informal, que
desempenham um papel fundamental como contrapeso das atividades das
grandes corporações; a organização dos
sistemas participativos da população, para que o
cidadão possa efetivamente exercar a sua cidadania e influir
sobre as suas condições concretas de vida no
espaço local; a criação de uma nova cultura
urbana que permita àpopulação viver e não
apenas se proteger e sobreviver.
O que propomos aqui, de certa maneira, é que se deixe um
pouco de lado as duas "árvores de natal" ideológicas,
cada uma com as suas luzinhas, uma propondo a paz social e a
racionalidade no quadro do planejamento central, outra imaginando que
as dificuldades se resolverão pela mágica da mão
invisível. Uma sociedade organizada, e os processos produtivos
modernos não podem mais prescindir desta
organização, envolve uma cooperação
articulada dos mecanismos de mercado, de planejamento central, de
política de renda, de redes inter-empresariais, de
participação comunitária e de
concertação internacional. Não existe mais uma
única solução simplificadora.
Estamos na era das transformações
tecnológicas profundas, da "aldéia global", que outros
chamam de "espaço-nave terra", para acentuar o nosso destino
comum e interdependência. É a era dos processos
económicos e sociais articulados, da
diversificação e complexidade globais que exigem
participação consciente e contribuição
organizada de todos. Não são coisas que se resolvem com
a "mão invisível" de Adam Smith, ou com um
núcleo tecnocrático de planejamento, o "Gosplan"
universal. Resolvem-se com a articulação de diversos
mecanismos, e com muito pragmatismo na busca de
soluções.
O enfoque de
sub-utilização de fatores
Em termos realistas, o fato de estarmos deixando de lado os
discursos ideológicos, e passando a trabalhar com mecanismos
flexíveis e diversificados de gestão, abre
espaço para que os administradores municipais, as
organizações comunitárias e outros atores do
poder local passem a buscar as formas práticas mais adequadas
de responder às suas necessidades, sem medo de inovar, de
organizar parcerias, de mexer nas hierarquias tradicionais de
decisão.
Ninguém vai pedir desculpas a um município que se
deixou invadir por uma monocultura qualquer, permitiu que as terras
fossem esgotadas ou utilizadas apenas pela pecuária extensiva,
o agricultor transformado em trabalhador temporário, a cidade
tensionada por um cinturão de boias frias, deixando o
muncípio empobrecido e desarticulado; perguntarão
apenas por que ele não teve capacidade de defender os seus
interesses, de promover a sua racionalidade global.
Defender os interesses do município é promover o
desenvolvimento equilibrado, com uma base económica variada,
uma situação social mais justa. Trata-se de promover
uma visão de longo prazo, entendendo-se que o
município, o bairro, ou ainda um vale numa área rural,
será o lugar de vida dos filhos, dos netos, a quem é
preciso deixar algo melhor.
Èóbvio, entretanto, que se trata de dinamizar o que
já existe, e não de inventar uma visão futura
idealizada, desgarrada da realidade. Trata-se, antes de tudo,de ter
os pés no chão, de conhecer profundamente a
dinâmica existente para então intervir.
No Brasil, voltando ao exemplo da terra, dos 850 milhões de
hectares que compreendem o território nacional, temos cerca de
370 milhões de hectares de boa terra pronta para o cultivo.
Segundo o último censo agrícola, utilizamos cerca de 60
milhões de hectares na lavoura, em torno de 15%. Enquanto
isso, no país temos dezenas de milhões de trabalhadores
desempregados ou subempregados. O resultado é que temos
milhões de subnutridos, num dos países mais bem dotados
em recursos naturais e humanos.
Esta situação, ao nível do país,
resulta de um acúmulo de subutilização de
recursos em milhares de municípios. E cabe a cada
município analisar como se manifesta concretamente esta
deformação no seu território, tanto no caso do
solo como em outros numerosos casos de subutilização ou
de má utilização dos recursos
disponíveis.
Em termos práticos, a pergunta que se deve fazer em cada
município é a seguinte: quais são os recursos
disponíveis e como estão sendo utilizados?
Um bom exemplo é o do solo urbano: São Paulo, uma
das quatro maiores metrópoles do mundo, tem 25% do seu solo
vazio, aguardando valorização por esforço
alheio, obrigando as pessoas a viver em bairros muito distantes ou em
cortiços no centro, reduzindo a racionalidade do uso do
recurso mais escasso da cidade.
A subutilização de terras rurais resulta
também, em grande parte, de simples especulação.
O Brasil ainda é um dos poucos países no mundo onde se
utiliza a terra como reserva de valor. Em outros termos, em vez do
empresário procurar desenvolver a produção,
imobiliza a terra, na espera de que atividades de investimentos do
Estado ou de outros empresários venham valorizar o seu
imóvel. Como tem mêdo de perder a sua terra para
alguém que efetivamente a faça produzir, exerce uma
permanente vigilância sobre os possíveis "posseiros".
Cria-se assim uma casta de proprietários que nem produzem, nem
deixam produzir, e criam um "peso" de imobilismo que paralisa o
município.
Outro recurso geralmente subutilizado é a água. Mais
uma vez, há um conhecimento insuficiente deste recurso. Um
estudo aprofundado dos recursos hídricos pode apresentar um
imenso potencial subutilizado em termos de acesso a água
potável, promoção de irrigação,
desenvolvimento de piscicultura e recuperação de terras
por drenagem de várzeas. O desenvolvimento de infra-estruturas
para o cinturão verde das cidades, com horticultura intensiva
em pequenas propriedades, permite absorver o desemprego ou assegurar
a atividade da mão-de-obra subutilizada durante certos
períodos do ano, sobretudo no caso de municípios com
forte proporção de monocultura, bem como promover a
ação produtiva dos idosos através da jardinagem
produtiva.
A água é um recurso social e o seu uso racional no
município deve ser planejado: devem ser estudadas as diversas
fontes, confrontadas com os diversos usos. Lembremos que uma boa
utilização de água potável constitui
muitas vezes a forma mais rápida e mais barata de eliminar as
principais doenças, e que o ordenamento racional do uso da
água pode dinamizar fortemente tanto a agricultura como a
indústria. A falta de controle do uso da água, por
outro lado, leva em geral a problemas ambientais dificilmente
reversíveis, e a problemas dramáticos da qualidade de
vida.
Um outro recurso, geralmente pouco estudado e subutilizado,
é o material de construção. Trata-se de material
pesado, e o não aproveitamento de recursos locais significa
custos de transporte elevados de produtos de outras regiões.
Èpreciso realizar o balanço de materiais de
construção e conhecer a fundo os recursos locais:
pedra, argila, madeira, fibras, etc. Esse conhecimento
permitirá ao município, por sua vez, adotar uma
política tecnológica de construção frente
às empreiteiras, privilegiando as empresas dispostas a
utilizar materiais de construção locais, reduzindo os
custos.
O uso racional dos recursos não pode aguardar apenas a
"mão invisível". Os recursos naturais, em particular,
são não renováveis, ou renováveis a longo
prazo (caso das florestas) ou ainda com custos elevadíssimos
(caso da água poluída ou da terra esgotada). A
destruição da fauna ou dos recursos pesqueiros é
também em geral definitiva, e hoje um sem número de
municípios vêuma base importante de
produção da sua riqueza simplesmente destruida.
Isso resulta dos mecanismos de mercado nessa área da
economia. Numerosas empresas pesqueiras, por exemplo, praticam a
sobrepesca, ou seja, a pesca excessiva que não permite a
reprodução do peixe e acaba destruindo os recursos. As
empresas deslocam-se então para outras regiões,
continuando a destruição. Essas empresas se justificam
de forma simples: se não recorrerem a essa prática,
outras o farão, levando assim o lucro. Desta forma, a
concorrência nestes casos leva a uma destruição
da base de reprodução de riqueza da
população, o capital natural.
Coloca-se assim o problema mais amplo, de se ultrapassar a
opção absurda entre a subutilização dos
recursos, ou o seu uso predatório. No Japão é
proibida a pesca, para as grandes empresas, no litoral onde existem
municípios com comunidades de pescadores: os barcos de pesca
industrial devem buscar o peixe em alto mar, ou firmar contratos no
exterior. Isto foi obtido por meio de organização dos
municípios e das comunidades.
A área dos recursos naturais exige assim um controle
efetivo da comunidade ameaçada, não só para
protegê-los, como para assegurar a sua exploração
racional.
Isso, por sua vez, exige uma transformação do
equilíbrio de decisão política, entre as
empresas que exploram os recursos e a comunidade: trata-se de
democratizar a decisão econômica do município. O
Brasil é, neste sentido, um país
característicamente subdesenvolvido, e as empresas privadas ou
estatais consideram que não têm satisfação
a dar às comunidades onde se instalam, enquanto as prefeituras
se limitam a asfaltar ruas e ornamentar praças.
O resultado é o nível impressionante que atingiu no
Brasil o esgotamento de solos, a destruição de
florestas - com as perturbações de chuvas e de
desertificação que resultam - a poluição
do litoral de norte a sul do país, o desaparecimento da fauna,
do recurso pesqueiro, a poluição dos rios e do ar,
dinâmica cujo impacto sentirá a próxima
geração, mas de maneira irreversível se
não intensificarmos as providências hoje.
Para tornar os recursos naturais produtivos, é
necessário mobilizar os recursos humanos.
Cada município dispõe de uma determinada
força de trabalho. No Brasil, por exemplo, temos em l990 cerca
de 150 milhões de habitantes. Desses, cerca de 85
milhões, entre 16 e 64 anos, estão em idade de
trabalhar. Cerca de 60 milhões trabalham ou estão
dispostos a trabalhar, o que constitui a população
economicamente ativa, a PEA. A diferença entre a
população em idade de trabalhar e a
população disposta a trabalhar - cerca de 25
milhões de pessoas - resulta, em boa parte, da falta de
emprego interessante e remunerador.
Se acrescentarmos a esta cifra os milhões de desempregados
e subempregados que fazem parte da população ativa, os
setores "tampão" do emprego como domésticas, etc., bem
como os setores que apresentam baixa produtividade por falta de
formação, organização e equipamento
minimamente adequados, teremos uma idéia da imensa
subutilização do nosso principal recurso: a
força de trabalho. Temos dezenas de milhões de pessoas
subutilizadas ou simplesmente não utilizadas para efeitos de
desenvolvimento econômico.
A subutilização da mão-de-obra constitui
seguramente um dos principais problemas que enfrentamos, e a sua raiz
se encontra em situações concretas a nível
local.
O cruzamento dos dados de subutilização dos recursos
humanos com os dados de subutilização de recursos
naturais - terra, materiais de construção ou outros -
aponta, freqüentemente, para soluções
práticas que podem ser colocadas para discussão da
comunidade, visando a promoção do desenvolvimento do
conjunto dos recursos.
Eliminar o analfabetismo, universalizar o ensino formal, melhorar
a formação dos professores, adequar o ensino
profissional àdinâmica econômica local, envolver
as empresas e os meios de comunicação de massa na
elevação do nível de formação da
mão-de-obra, tudo isso exige visão de conjunto e um
ordenamento de ações de longo, médio e curto
prazo, o que não pode evidentemente ser deixado para a
"mão invisível", já que o mercado e a "livre
iniciativa" são, reconhecidamente, inoperantes nos
investimentos sociais de longo prazo. Quanto a esperar que o governo
central tome a iniciativa, trata-se de uma atitude que nunca tirou
ninguém do atoleiro.
De forma geral, o município no Brasil caracteriza-se pela
convivência de setores adiantados e setores muito atrasados.
Isto resulta do progresso tecnológico de tipo "vertical" que
faz avançar muito alguns setores e deixa outros estagnados,
levando àconstituição de ilhas
tecnológicas que não conseguem dinamizar o conjunto de
tecido econômico da região. Freqüentemente,
inclusive, estas "ilhas" têm mais vinculações com
a área internacional ou com as metrópoles do
país do que propriamente com a economia local. Este tipo de
desenvolvimento resulta, obviamente, na subutilização
dos recursos humanos.
A monocultura ou excessiva especialização do
município - que acaba dependendo de um só ou de alguns
produtos apenas - leva a necessidades muito elevadas de
mão-de-obra no período do plantio ou da safra, e a um
vazio durante o resto do ano. Isso dá origem ao nomadismo
rural e àformação de periferias
miseráveis e instáveis em torno dos centros urbanos.
O sub-emprego, a monocultura - com a geração do
sub-emprego sazonal - e o fato dos setores modernos não
respoderem senão de forma muito parcial às necessidades
da parte pobre da população, levam por sua vez ao
desenvolvimento do setor informal. O Relatório sobre o
Desenvolvimento Humano 1990 das Nações Unidas faz o
seguinte balanço: "Os anos 1980 viram um rápido aumento
do emprego no setor informal. Na Africa, o setor informal acomodou
cerca de 75% dos jovens que entraram na força de trabalho
entre 1980 e 1985, e o setor formal apenas 6%. Na América
Latina entre 1980 e 1987, o setor informal absorveu 56% dos novos
trabalhadores. Os governos durante longo tempo ignoraram o setor
informal, mas isto está começando a mudar.
Começa-se a entender que o setor informal necessita apoio
político e económico ativo. Afinal, está
absorvendo a maior parte dos novos trabalhadores, particularmente de
mulheres, jovens e pobres".
Um grande exemplo de dinamização e bom uso do setor
informal é a experiência de Villa El Salvador, no
Perú, onde um município-dormitório se apropriou
de uma zona vazia destinada a uma área industrial - e para
onde a indústria não foi - e desenvolveu atividades
produtivas em pequena escala. A experiência hoje tornou-se
exemplo internacional de auto-resolução de problemas. A
iniciativa foi estritamente local, ninguém esperou verbas do
governo central, e a força surgiu das
organizações comunitárias.
A harmonização interna, no espaço do
município, entre atividades industriais, agrícolas e de
diversos serviços, a elevação do nível
tecnológico do conjunto, visando tanto a plena
utilização dos recursos humanos como a homogeneidade
tecnológica, exigem evidentemente um espaço de
participação ampla nas decisões e uma ruptura
com formas centralizadas em que algumas famílias ou algumas
empresas ordenam o espaço municipal em função
dos seus interesses ou de interesses externos, e de um ou dois
produtos.
Descentralização e democratização
são neste sentido inseparáveis, e as forças
políticas retrógradas terão de adaptar-se,
abrindo espaço para formas modernas de desenvolvimento.
Poucas pessoas mantêm hoje a ilusão de que o mercado
constituiria um regulador eficaz da distribuição de
renda. O salário hoje depende menos da capacidade individual
do profissional, do que do circuito econômico ao qual pertence.
E a remuneração nos diversos circuitos econômicos
depende essencialmente da posição estratégica
ocupada pelo setor na cadeia técnica de um produto ou de um
serviço - veja-se a capacidade de obter salários por
parte dos mecânicos de aviação - e da capacidade
de organização sindical.
O planejamento econômico centralizado tampouco constitui um
instrumento regulador significativo neste campo: os níveis
salariais e o acesso das diversas parcelas da população
ao produto social dependem menos de um plano e da sua decisão
técnica sobre a melhor estrutura de remuneração,
do que dos equilíbrios políticos que determinam a
política de renda do Estado.
Isso não impede que, em termos gerais, a política de
recursos humanos, a sua modernização, melhor
utilização, melhor formação e
nível mais justo de remuneração devam constituir
um eixo essencial de preocupação do planejamento local.
A forte estrutura dos movimentos locais participativos, ao lado de
outras estruturas tradicionais como os sindicatos, é
indispensável para que as forças populares constituam
um "contrapeso" democrático ao poder organizado dos
privilegiados.
Os recursos naturais e os recursos humanos dependem para o seu
desenvolvimento do desenvolvimento paralelo das infra-estruturas
sociais, do investimento no homem.
Trata-se, sem dúvida, de uma área de
intervenção particularmente adequada aos mecanismos
locais de regulação. Èo município que
pode, melhor do que grandes empresas privadas ou o planejamento
central, assegurar que cada comunidade, cada bairro, tenham o seu
posto de saúde, a sua escola, o seu cinema, os seus meios de
transporte e segurança adequados. Nada como o habitante de um
bairro para saber onde há lama quando chove, onde o
atendimento médico éinsuficiente, e não
há técnico nem computador que substitua este
conhecimento.
O debate das comunidades de vários bairros, confrontando as
suas necessidades, tem dado melhores resultados do que a
avaliação de projetos por instituições
financeiras distantes - sejam estatais ou privadas - ou a
submissão da dinâmica àvoracidade das
empreiteiras, que têm tanto mais facilidade de intervir sobre
as decisões quanto estas são mais centralizadas.
Nada impede um município de tomar em suas mãos a
dinamização das próprias atividades produtivas.
Èimportante notar que a intensidade e as formas de
funcionamento do aparelho produtivo e das infra-estruturas
econômicas dependem em grande parte de mecanismos de mercado,
dos preços de fatores e dos preços de venda ao
consumidor. Mas a própria criação e
estruturação do aparelho produtivo e das
infra-estruturas dependem em grande parte de uma
intervenção consciente e de planejamento, envolvendo
uma visão de longo prazo e a harmonização das
decisões dos agentes econômicos, privados ou não,
que o mercado por si só não pode assegurar.
O município tem que ter esta capacidade de estudar os
"nichos" industriais mais viáveis e promover - através
de infraestruturas, créditos, isenções,
promoção etc. - os investimentos complementares que
asseguram a melhor integração entre agricultura,
indústria e serviços, e a melhor
integração entre as empresas existentes.
Hoje já não é possível ter uma atitude
passiva frente àestruturação do aparelho
produtivo do município, pois os chamados mecanismos de mercado
não asseguram suficentemente as complementariedades locais. Um
município passivo pode se tornar uma simples periferia de uma
grande empresa, produzindo matéria-prima para uma
transformação cujos frutos não retornam ao
município, e levando a uma desvalorização
progressiva tanto dos recursos naturais como humanos.
O aparelho produtivo, tanto agrícola como industrial,
necessita para o seu funcionamento de um conjunto de infra-estruturas
econômicas que tampouco se constitui espontaneamente, por
influência da "mão invisível": trata-se da rede
de estradas e outras infra-estruturas de transporte e armazenagem; da
rede de telecomunicações, permitindo a
circulação da informação; da rede
energética, permitindo a produção e
distribuição da energia; da rede de
canalização de água e esgotos.
Um município bem dotado em infra-estruturas assegura que
novos empreendimentos e as empresas existentes encontrarão uma
série de condições básicas para funcionar
de maneira mais eficiente.
As infra-estruturas econômicas constituem uma área
privilegiada do ação municipal. Trata-se de
investimentos públicos, através dos quais a comunidade
financia melhores condições de funcionamento para a
empresa. Èfundamental, portanto, que esses investimentos sejam
organizados de forma que as diversas redes se complementem e permitam
o crescimento harmonioso da cidade e das atividades rurais.
Èimportante lembrar que, ainda que a
construção das redes de infra-estruturas
econômicos possa depender de administrações
supra-municipais ou de autarquias, como no caso da energia ou das
telecomunicações, a lógica integradora do
conjunto das redes depende da influência da prefeitura e da
participação comunitária sobre as formas de sua
estruturação local. Além disso, numerosos
municípios estão retomando em suas mãos por
exemplo os serviços de telecomunicações, ou a
gestão da água, com resultados poositivos tanto em
termos de qualidade dos serviços como de custos.
Por outro lado, como a criação das infra-estruturas
valoriza as propriedades onde são introduzidas ou melhoradas,
o seu planejamento e frequentemente a realização
permitem ampla participação das comunidades
organizadas.
O planejamento municipal tem de assegurar o equilíbrio das
redes de infra-estruturas comerciais, de forma que cada bairro, cada
comunidade do município, tenham um acesso fácil aos
produtos básicos. A organização das feiras
livres, a criação de circuitos diretos de contato
produtor-consumidor, a própria defesa do consumidor, cada vez
mais esmagado pela força da grande empresa comercial, definem
uma ampla área de intervenção reguladora
municipal.
A monopolização e especulação sobre
produtos básicos constitui uma praga de quase todos os
países capitalistas ou socialistas. Nos países
capitalistas subdesenvolvidos, o problema é simplesmente mais
grave, com o impressionante nível de
monopolização comercial que atingem os produtos de
consumo diário.
De forma geral, e hoje em qualquer parte do mundo, utilizam-se no
nível municipal dois mecanismos de abastecimento
complementares às rêdes comerciais privadas: o
abastecimento de produtos básicos para as faixas de baixa
renda, através de diversos mecanismos, como
complementação alimentar na escola, abastecimento por
tipo de residência e outros. Já não se discute a
necessidade desta interferência, e sim as diversas formas de
"targetting", ou seja, de orientação deste tipo de
abastecimento para assegurar que o apoio chegue efetivamente aos que
dele necessitam. As classes dirigentes não sendo
particularmente escrupolosas com este problema, criou-se nesta
área a "indústria da fome", em que os ricos terminam
por embolsar os fundos da ajuda alimentar. Daía necessidade de
descentralizar estes processos, e melhor do que nomear mais fiscais
é assegurar o controle pelos próprios interessados.
Outro mecanismo de uso generalizado são os
"sacolões" e outras formas de assegurar o contato direto entre
os produtores de alimentos e os consumidores. Estes sistemas,
necessariamente de âmbito municipal para não criar
superestruturas burocráticas (por exemplo as "sociedades
nacionais" de abastecimento na Argélia), não só
asseguram alimentos mais baratos para a população de
baixa renda, como obrigam as redes comerciais privadas a se manterem
dentro de um patamar razoável de prêços.
Finalmente, tendem a exercer um certo controle sobre a
intermediação comercial excessiva, dos chamados
"atravessadores".
O município precisa criar a sua "identidade comercial" e
deixar de ser simplesmente um ponto de cruzamento de interesses
federais, estaduais e de grandes grupos privados. No Brasil este
problema é particularmente agudo, na medida em que
freqüentemente a monopolização, no nível de
circulação, é mais elevada - somos o país
dos intermediários - do que no nível da própria
produção.
Outra área essencial que deve ser avaliada é a da
intermediação financeira. O Brasil herdou do regime
militar uma gigantesca máquina financeira, extremamente
centralizada, permitindo um elevado grau de
monopolização do acesso aos recursos financeiros.
O funcionamento de milhares de agências - hoje um
município com menos de 50.000 habitantes freqüentemente
tem entre 10 e 15 agências bancárias - constitui um
custo para a sociedade. Os bancos financiam esses custos e os seus
lucros através dos juros elevados, que têm de ser pagos
pelas empresas. Estas por sua vez incluem os custos financeiros no
custo de produção, aumentando os preços de
venda, e é finalmente o consumidor quem paga, no preço
mais elevado do produto, os custos e lucros da
intermediação, cada agência construída,
cada minuto de publicidade, os computadores instalados, ainda que
não seja cliente de nenhum banco.
O sistema de intermediação financeira cobra assim um
tipo de imposto privado, já que o consumidor paga os seus
custos de funcionamento, quer o utilize ou não. Esta é
a razão por que em muitos países, mesmo capitalistas, o
sistema financeiro é estritamente controlado . Sendo
financiado pela sociedade, deve responder às necessidades
sociais.
O funcionamento do banco sendo um custo para o bolso de cada um de
nós, devemos exigir que os custos da
intermediação financeira tenham contrapartida na sua
contribuição efetiva para o desenvolvimento.
No Brasil, o controle local sobre os recursos financeiros
levantados no município e depositados nos bancos é
muito limitado. As agências, pertencentes em geral a grandes
grupos de São Paulo, obedecem àlógica
econômica desses grupos e se orientam para as atividades mais
lucrativas, ainda que isto signifique desviar recursos do
município mais pobre para o mais rico, ou alimentar a
especulação. Èbom lembrar que nos Estados
Unidos, onde os bancos são dominantemente locais, os
cidadãos de um município sabem reclamar se o banco
desvia o uso das suas poupanças para outras regiões do
país.
No Brasil, a própria orientação setorial do
uso dos recursos obedece ao interesse dos grandes grupos de
São Paulo, ou às orientações globais do
governo federal. O município fica, nestas
condições, com capacidade limitada de determinar a
orientação dos recursos financeiros segundo as
prioridades reais sentidas ao nível local: prioridade
àagricultura alimentar ou a agroindústria, aos
investimentos sociais ou infra-estruturas econômicas, e assim
por diante.
A virtual inexistência, no Brasil, do sistema local de
intermediação financeira, e a excessiva
centralização promovida nos últimos 25 anos,
levam a que haja financiamento para grandes empreendimentos - os
chamados projetos faraônicos - enquanto fica dramaticamente
subfinanciada a pequena e média empresa, tanto industrial,
como a agrícola e de serviços. Isso, por sua vez,
reforça o profundo desequilíbrio do país entre
setores modernos e setores atrazados, um dificultando a
dinâmica do outro.
Este setor exige, portanto, uma articulação de
vários níveis de intervenção:
financiamento dos grandes empreendimentos econômicos
através de organismos financeiros estatais, em
função de prioridades definidas pelo planejamento
central; financiamento de grandes investimentos empresariais
através do reinvestimento e do mercado de ações,
captando recursos que o público conscientemente deseja aplicar
na atividade empresarial; financiamento dos pequenos e médios
empreendimentos econômicos através de controle local e
comunitário, ao nível do banco municipal; e controle do
volume geral de financiamentos através da política de
conjuntura do Estado, que influi sobre a taxa geral de juros e
políticas de crédito em nível nacional.
A necessidade desses vários níveis de
regulação dos mecanismos financeiros resulta dos
vários tipos de atividades econômicas que necessitam de
financiamento. Não se coloca, portanto, a idéia de uma
municipalização generalizada da atividade de
intermediação financeira. Mas não podemos deixar
de constatar que o nível de financiamento local e
comunitário simplesmente não existe no mapa financeiro
do Brasil, e torna-se indispensável, para a própria
racionalidade das atividades econômicas, criar e desenvolver
esta área de atividade.
Não há dúvida que hoje as prefeituras tem
grandes necessidades de intervenção nesta área:
é uma área que está madura para
alterações profundas. O tema tem voltado repetidamente
àtona, com os "bancos municipais", "caixas econômicas
municipais" e outras propostas. O atraso na sua
materialização resulta, sem dúvida, da
força dos grandes grupos econômicos privados e
multinacionais, que têm a ganhar com a
centralização financeira. Para que se tenha uma
idéia da importância do assunto, basta mencionar que
temos hoje um dos sistemas de intermediação financeira
mais caros do mundo, que nos custa entre 50 e 60 bilhões de
dólares por ano.
Èverdade que no Brasil ainda é um espaço
muito "fechado", e os que lidam com a administração
local hesitam a tomar iniciativas. Mas a
descentralização não existe sem recursos locais.
E estes são muito mais do que simplesmente os recursos do
orçamento da prefeitura. Trata-se aqui de mais uma frente de
luta pela descentralização e pela
modernização da gestão financeira do país
em geral.
Ainda que as soluções sejam relativamente complexas,
o problema que enfrentamos é simples: trata-se de assegurar o
uso de recursos que permita maximizar o desenvolvimento. O
desenvolvimento deve ser entendido no sentido moderno, incluindo
não só o aumento da produção como o
equilíbrio social no acesso aos benefícios, e a
preservação dos recursos não renováveis.
De pouco adianta construir usinas e mansões de luxo, que
têm de ser guardadas por esquadrões da morte e
jagunços, fazendo o país regredir àIdade
Média. E não podemos viver às custas das
gerações futuras.
Voltamos a insistir: uma administração municipal que
se contente em tapar buracos de rua e ornamentar as praças
não necessita de poder local nem de
descentralização ou planejamento, e as propostas que
aqui desenvolvemos são para uma visão mais ambiciosa,
comprometida com o bem-estar da população, e com uma
visão política de médio e longo prazo.
Organizar a
participação
A participação da comunidade implica uma
transformação da cultura administrativa, e um processo
sistemático e trabalhoso.
Em outros termos, a capacidade de descentralização
se desenvolve progressivamente, e as exigências devem
corresponder àcapacidade real de execução. A
inutilidade dos planos complexos elaborados por empresas de
consultoria, que as administrações utilizam para buscar
recursos, mas não para ordenar as suas atividades, é
neste sentido característica.
O poder local, como sistema organizado de consensos da sociedade
civil num espaço limitado, implica, portanto,
alterações no sistema de organização da
informação, reforço da capacidade
administrativa, e um amplo trabalho de formação tanto
na comunidade como na própria máquina administrativa.
Trata-se, portanto, de um esforço do municipio sobre si mesmo.
Antes de tudo, é preciso dizer que não há
modelo para a organização da participação
comunitária. Essa será diferente segundo o
município seja dominantemente urbano ou rural, industrial ou
agrícola, relativamente isolado ou situado perto de um grande
centro. Será diferente também segundo os
equilíbrios políticos locais e o nível de
conscientização já atingidos pela
população.
Èimportante igualmente deixarmos claro que é falso o
dilema que muitos se colocam, de que o apoio das
administrações locais aos movimentos
comunitários constituiria uma forma de cooptá-los:
neste plano, não funcionam nem o espontaneismo total, nem o
autoritarismo. Èpreciso que se jogue simplesmente com as
cartas na mesa, a administração trazendo as suas
propostas como poder constituido, a comunidade negociando os seus
interesses com clareza. E não há fórmula
predeterminada.
O que iremos delinear aqui são, portanto, pontos de
referência para uma ação organizativa. Esta deve
se adaptar àrealidade local e responder a um profundo
conhecimento da dinâmica política do município.
Voltemos ao ponto chave: somos um país com 60
milhões de subnutridos, 52% da população auferem
menos de dois salários mínimos, cerca de dois
terços da nossa mão-de-obra são analfabetos ou
semi-analfabetos. Por trás das formas organizativas
delinea-se, portanto, um grande objetivo: reinserir de forma digna,
no desenvolvimento econômico e político, a
população esmagada pelos modelos econômicos
elitistas. Não há modernização
possível sem este objetivo, e se trata, grosso modo, de dois
terços da nossa população, e não de
"bolsões" de pobreza, como têm sido caracterizados.
Durante anos, os mesmos interesses que criaram os nossos
desequilíbrios organizaram a centralização das
decisões, reforçaram a concentração de
renda, criaram as grandes estatais destinadas a fornecer ao setor
privado produtos a prêço inferior ao custo, e hoje
pregam a privatização, como se a
participação ou não do Estado fosse o essencial
do problema, e não as deformações que as elites
nele introduziram. O essencial do problema é a
democratização das decisões, para que possam
corresponder às necessidades da população, e
isto implica uma profunda descentralização.
Os que mantêm a centralização não
são apenas os interesses privados. São também os
membros da tecnocracia pública que se apoiam no argumento de
que a administração local não tem as
"capacidades técnicas" de gerir os seus interesses. Na
realidade, os últimos vinte anos trouxeram duas
revoluções profundas na sociedade brasileira, que
são a urbanização e a participação
da mulher nas atividades económicas e sociais.
A urbanização conforme vimos levou
àformação de milhares de centros médios e
grandes no país, que dispõem perfeitamente da
capacidade técnica de assegurarem a gestão local, e que
têm a vantagem de conhecerem a situação:
já não estamos na idade do interior de
população dominantemente rural e dispersa. E a
participação da mulher abre rápidamente
espaço para uma preocupação maior com a
dimensão humana do nosso desenvolvimento, favorecendo o
ultrapassamento das visões estritamente econômicas.
A verdade é que o que tem impacto social tem de ter
controle social. Atividades que transformam as
condições de vida da comunidade têm de ser
consideradas de maneira ampla, recolocando-se a economia no lugar que
é o seu - atividade meio - e restituindo-se a prioridade
àqualidade de vida que é o nosso objetivo real.
Assim, a humanização do nosso desenvolvimento
econômico e social, e a gradual civilização das
nossas classes dirigentes passam pela participação
popular nas decisões econômicas. Esta, por sua vez,
exige um sistema de informação efetiva do
cidadão e instrumentos práticos de sua
participação nas decisões.
A criação de instrumentos participativos ao
nível municipal enfrenta no Brasil dificuldades particulares:
o próprio desenvolvimento caótico da atividade
empresarial criou um nomadismo econômico que é dos mais
altos do mundo. Constatamos no último censo que cerca de 40%
dos domicílios brasileiros são habitados por pessoas
que neles residem há menos de dois anos. Esta rotatividade
domiciliar prejudica, evidentemente, a criação de uma
consciência comunitária e reforça a
indiferença pelo que acontece com a rua, o bairro, o
município. Èpreciso romper este círculo vicioso.
Um instrumento chave desta participação é o
planejamento descentralizado: propostas ordenadas e submetidas
àcomunidade significam a possibilidade dos indivíduos
se pronunciarem antes das decisões serem tomadas, em vez de se
limitarem a protestar diante de fatos já consumados. Isto sim
significa respeito àliberdade individual, e não a livre
decisão de uma empresa instalar uma fábrica de celulose
nos subúrbios de Porto Alegre, de uma empresa rural
monopolizar as terras de um município e transformá-lo
em plantação ou em reserva de terras ociosas, de
conglomerados desmatarem a Amazonia.
Um avanço significativo da participação pode
se dar através do meios científicos e educacionais. De
forma geral, pode-se pensar num centro de estudos municipais ou
equivalente, que permita mobilizar as capacidades científicas
locais em torno da resolução dos problemas
básicos enfrentados pelo município e pela
região.
Este nível de organização permite desenvolver
pesquisa de fundo: estudos demográficos, estudos da posse e
uso do solo, estudos da própria história do
município, criando gradualmente um núcleo capaz de
conhecer o município e os seus problemas mais significativos,
e transmitir estes conhecimentos às forças
políticas locais.
Este trabalho pode ser capitalizado através de diversas
iniciativas. Por um lado, pode-se dar assistência às
escolas primárias e secundárias, de forma que os alunos
possam trabalhar e realizar pesquisas sobre a realidade concreta do
próprio município. Èperfeitamente viável,
por exemplo, introduzir no segundo grau uma matéria
específica sobre o desenvolvimento do município, para
que os futuros cidadãos adquiram uma outra visão que
não a dos discursos oficiais. Um centro de estudos municipais
poderia, entre outros, elaborar material didático sobre o
município.
Por outro lado, pode-se promover uma reorientação
parcial dos eventuais estudos universitários, incluindo no
currículo das diversas faculdades ampla pesquisa da realidade
local. Isto permite formar gente interessada na realidade do seu
município, reduzindo a tendência para a
emigração de quadros dinâmicos, na medida em que
uma pesquisa voltada para o estudo do potencial econômico
concreto do município faz aparecer oportunidades de
intervenção e transformação, rompendo o
clima de imobilismo que freqüentemente prevalece em
municípios do interior.
Trata-se, sem dúvida, de um investimento de longo prazo,
mas que não deve ser subestimado: a formação de
uma geração de jovens, conhecedores do potencial da sua
região e do seu município, pode constituir uma alavanca
poderosa para a transformação local.
Pode igualmente ter um efeito significativo a
integração da informação produzida pelas
autarquias do Estado: o IBGE local, as empresas de telefone e de
energia, as delegações ministeriais como a de
agricultura e outras, produzem informações
significativas sobre a região e o município. Estas
informações são geralmente utilizadas para
preparar publicações e estudos de âmbito
nacional, e não estão sendo suficientemente utilizadas
para promover a compreensão dos problemas locais de
desenvolvimento pela própria comunidade.
Um outro nível de organização da
participação se baseia numa correta divisão
espacial do município. Èpreciso ordenar o espaço
municipal de acordo com a sua lógica demográfica,
condições de vida, elos comunitários. Neste
sentido, é necessário repensar a divisão por
bairros e por zonas rurais, de forma a organizar a
participação segundo o sentimento real de identidade
local da população. Bairros específicos
têm problemas específicos: há os que não
têm asfalto, os que são carentes de água, e assim
por diante. Este nível organizacional permite a
participação em torno dos problemas de
urbanização, de infra-estrutura social e outros que
têm intensa vinculação ao local de moradia.
Èimportante criar instrumentos de
representação por bairro e assegurar um espaço
de reunião e debate que permita discutir a
atribuição de verbas, definir as prioridades, debater
as próprias formas de participação nas
decisões. Particular cuidado deve ser dado
àrepresentação das áreas rurais,
já que há uma tendência geral para exagerar o
peso do setor urbano.
Uma das dificuldades encontradas no trabalho com os comitês
do bairro é a exagerada localização das
reivindicações: busca-se a praça, o asfalto, o
esgoto, a iluminação, mas sem visão dos
investimentos mais amplos e das necessidades de mais longo prazo do
município como um todo.
Trata-se, sem dúvida, de um problema de maturidade
política: somos um país sem cultura participativa e a
transformação do nível de consciência
é lenta.
Um outro nível de participação é o dos
corpos organizados no município: os sindicatos, as
representações profissionais, as
associações. De uma forma ou de outra, trata-se de
grupos de pressão que já têm
tradição participativa ou reivindicatória.
Trata-se de ordenar gradualmente esta participação,
criando canais regulares de expressão e consulta sobre
problemas relevantes do município.
Èpreciso levar em conta que a participação
pode se dar de forma setorial: os médicos e enfermeiros do
município, por exemplo, podem organizar uma campanha de
esclarecimento sanitário, e constituir, através dos
postos de saúde descentralizados, um canal relativamente
permanente de informação aos cidadãos sobre
determinadas opções da área sanitária.
Os diversos organismos de participação municipal
podem ser coordenados através de um tipo de conselho de
desenvolvimento municipal, que reuniria os grupos organizados
representativos. O corpo de vereadores, por sua excessiva
vinculação político-corporativa, dificilmente
consegue preencher esta função de um organismo amplo
destinado a buscar consensos sobre as orientações de
médio e longo prazo do município.
A tendência em tais tipos de organismos é,
naturalmente, de um grupo político buscar hegemonia.
Èdifícil evitar a tendência, mas é
fundamental buscar sempre uma representação ampla, que
permita cruzamento de interesses e dêaos participantes a
dimensão social dos problemas que o município tem de
enfrentar.
A tradição do cacique ou do coronel, hoje vestindo
gravata e dotado de poderosos apoios de grupos financeiros, é
simplesmente uma realidade. A idéia de manter a economia
centralizada para evitar o reforço do caciquismo, entretanto,
ignora em geral um dado básico: as principais forças
econômicas locais são justamente as que têm
poderosas ramificações em direção aos
centros econômicos do país e ao exterior. Em outros
termos, os chamados caciques são justamente os que
mantêm o município subordinado às
políticas centralizadoras tanto do Estado como dos grandes
grupos privados nacionais e multinacionais.
Em conseqüência, a atribuição de maiores
recursos ao município e a organização da
participação da comunidade nas decisões sobre as
formas de sua utilização, constituem a melhor
política para limitar tanto o poder centralizador dos grandes
grupos econômicos, como a força dos caciques e
coronéis, e para adequar o desenvolvimento às
necessidades da população.
Vimos acima algumas possibilidades de organização de
uma participação sistemática: o centro de
estudos municipais, os comitês de bairro, as
associações de áreas profissionais, a
possibilidade da formação de um conselho de
desenvolvimento municipal. A organização da
participação, entretanto, num país que
não tem tradições de política
participativa, exige muita flexibilidade e o aproveitamento de todas
as oportunidades de mobilização.
Um exemplo é a experiência da discussão
pública dos orçamentos municipais hoje regularmente
utilizada em numerosos municípios do país. Outro
exemplo é o dos conselhos técnicos que têm sido
criados para a gestão urbana. Pela sua importância,
vamos ver em detalhe o funcionamento do "Conselho de Tarifas" na
cidade de São Paulo. O Conselho foi formado com todos os "
atores" que de uma forma ou outra intervêm na área: a
prefeitura, as empresas particulares de transportes urbanos, a
companhia municipal de transportes, os representantes dos
trabalhadores da área, e as instituições de
pesquisa que detêm conhecimento técnico da área.
O funcionamento deste Conselho trouxe uma nova filosofia de
trabalho: em vez de se deixar o mercado regular o problema dos
transportes urbanos, ou de que sejam técnicos da área
pública que impôem um plano global, são os
diversos atores que elaboram sucessivos consensos àmedida que
evolui a situação. O processo é mais lento, sem
dúvida, mas quando se chega a uma decisão é uma
decisão que envolve efetivamente quem decide na área,
coisa que não acontece com "planos" de origem técnica,
que dormem na paz nas gavetas.
Esta forma de trabalho, e os bons resultados apresentados,
demonstram a que ponto a sociedade carece de sistemas organizados de
elaboração de consensos, deixando que se polarizem
posições em torno a problemas frequentemente irreais.
Podem ser organizadas, de forma semelhante, reuniões para
debates por bairro, ou debates mais amplos sobre as
opções mais significativas do município. A
consulta àcomunidade - sob forma inclusive de pequenos
plebiscitos - é utilizada em muitos países como forma
de assegurar decisões mais racionais e também de
provocar a discussão e conscientização da
população.
Em outros termos, há uma gama de intrumentos que podem ser
utilizados, visando a formação de uma cultura de
planejamento e de participação: é uma forma
lenta, sem dúvida, mas profunda, de assegurarmos a utilidade
social dos recursos, e a autoridade do cidadão sobre a
atividade econômica que, afinal das contas, é o
resultado do esforço de todos.
Não há dúvida de que o clima político
do país, neste fim de século, está mudando.
Há cada vez menos pessoas dispostas a aceitar as barbaridades
que se praticam em nome da liberdade da grande empresa e dos
interesses do Estado, ou a acreditar em espantalhos extremistas que
são agitados cada vez que se propõe uma forma de
desenvolvimento mais humana. A atenção está se
voltando para a busca de instrumentos concretos de controle social,
diversificado e flexível, sobre o desenvolvimento
caótico que temos vivido.
Que o mercado já não constitui um mecanismo
suficiente para pôr ordem na nossa economia é uma
evidência. A intervenção centralizadora do
Estado, seja através de planejamento centralizado ou de
gestão por decretos globais, também já
demonstrou os seus limites.
O poder local, com os seus instrumentos básicos que
são a participação comunitária e o
planejamento descentralizado, constituem, neste sentido, um mecanismo
de ordenamento político e econômico que já deu as
suas provas, em particular nos países desenvolvidos, e
é sem dúvida o grande recurso subutilizado no
país.
RECOMENDAÇÕES
DE LEITURA
Um clássico sempre útil é o
livro de V. Schumacher, "O negócio é ser pequeno", da
editora Zahar, que abriu perspectivas para uma visão mais
moderna do que se pode fazer ao nível do local. Outro
excelente livro é "Lages: a Força do Povo", de Marcio
Moreira Alves, editado pela Brasiliense: leitura gostosa e cheia de
bom senso. E há uma explosão de
publicações que refletem o estado de avanço da
discussão sobre a participação e planejamento
municipal em diversos paises: as comunidades de "vecinos" na
Venezuela, os diversos tipos de organizações municipais
da Colombia, os balanços da descentralização na
França e assim por diante: podem ser consultados por exemplo
"Democracia local", revista trimestral da União Internacional
de Municipios e Poderes Locais (IULA); a revista Nueva Sociedad, da
Venezuela (apartado 61.712, Caracas 1060-A); "Politica Urbana y
Desarrollo Económico" do Banco Mundial, Washington 1991; "O
que é cidade?" de Raquel Rolnik, publicado pela Brasiliense. A
importância crescente do tema levou
àpublicação recente nos Estados Unidos de duas
obras fundamentais: "Reinventing Government", de David Osborne e Ted
Gaebler, editado pela Addison Wesley, New York 1992, mostra que a
transformação profunda da administração
americana não está na privatização, e sim
no desenvolvimento de mecanismos participativos da comunidade na
gestão dos seus interesses sociais; por outro lado, a obra de
John Friedmann, "Empowerment", editado por Blackwell, Oxford 1992,
livro teórico de grande impacto, mostra como os sistemas
participativos no nível do poder local estão
transformando profundamente o próprio conceito de cidadania e
de desenvolvimento econômico e social.
SOBRE O
AUTOR
Ladislau Dowbor nasceu na França em 1941,
filho de poloneses que, com o final da Segunda Guerra, emigraram para
o Brasil. Mora em São Paulo desde 1954. Exilado pela ditadura
militar em 1970, ficou 10 anos no exterior, onde fez o mestrado e o
doutorado em economia, na Escola Central de
Planificação e Estatística de Varsóvia.
Com a "revolução dos cravos" de 1974, em Portugal, foi
convidado a ensinar economia do desenvolvimento e finanças
públicas na Universidade de Coimbra. A partir de 1977 passou a
trabalhar na montagem de sistemas de planejamento e
organização económica, em particular na
Guiné-Bissau, Guiné Equatorial, Nicaragua, Equador,
Costa Rica e outros, no quadro das Nações Unidas. Foi
Secretário dos Negócios Extraordinários da
administração Luiza Erundina, na prefeitura de
São Paulo, coordenando as áreas de meio ambiente,
relações internacionais e outras. Hoje é
professor titular da PUC de São Paulo, e consultor
econômico de várias prefeituras e
instituições internacionais.
Tem vários livros publicados, entre os quais O que é
Capital (Coleção Primeiros Passos), A
Formação do Terceiro Mundo (Coleção Tudo
é História), Formação do Capitalismo
Dependente no Brasil, todos pela Editora Brasiliense, bem como Bases
Económicas da Educação, pela Editora
Ática.
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O que é Poder Local?
Editora Brasiliense, Coleção Primeiros Passos, São Paulo 1995
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